Те из читателей, кто имеет водительские права и солидный стаж вождения, наверняка не раз оказывались в ситуации, подобной следующей:
Вы двигаетесь по междугородной трассе на иномарке, под капот которой ее производители загнали больше сотни лошадиных сил. Трасса вам хорошо знакома, и вы знаете места, в которых вероятен риск попасть под прицел радара автоинспектора. В прочих же местах вы вольны выбирать свойственную вашим психо-физиологическим особенностям середину между мощностью своего автомобиля и своей способностью удержать этого ретивого коня в узде.
От одного крутого поворота до другого вы можете довести скорость своего движения в пределах амплитуды от 100 км/ч до 130 км/ч или до 150 км/ч, кое-кто способен превышать этот верхний барьер еще на десяток-другой км/ч. О прочих лихачах, умудряющихся превысить и эту планку, лучше помолчим.
За те несколько сотен километров, которые вы покрыли от пункта убытия до пункта назначения, вы десятки раз превысили установленную на междугородних трассах максимальную скорость движения в 90 км/ч. Смоделируем одну из таких ситуаций: свернув за крутой поворот, вы увидели перед собой очень длинный ровный, широкий промежуток, почти свободный от параллельных машин. Вы подсознательно прижимаете правую ногу к педали газа и через 10 - 15 секунд бросаете взгляд на спидометр. Он показывает скорость в 140 км/ч. Но условия движения позволяют вам не ослабить, а усилить нажатие на педаль, в итоге скорость довольно быстро возрастает до 160 – 170 км/ч. Пройдя на такой скорости расстояние от одного поворота до другого, вы заблаговременно сбрасываете скорость и входите в очередной опасный участок с приемлемой для него скоростью в 60 – 80 км/ч. Спустя какое-то время ускорение повторяется.
Каждый раз, когда стрелка вашего спидометра пересекает отметку, превышающую установленную для конкретного данного места скорость движения транспортного средства на величину не менее 10 км/ч, вы совершаете административное правонарушение, предусмотренное соответствующей статьей Кодекса РФ об Административных правонарушениях. Но, обладая собственными знаниями дороги и прибегая к помощи дружелюбных встречных автомобилистов, которые из чувства водительской солидарности в нужный момент моргают вам фарами, вам практически всегда удается проехать мимо дорожного патруля ГИБДД со скоростью, не превышающей установленный предел.
Допустим, что за все время пути инспектор только один раз зафиксировал ваше превышение скорости и выписал вам протокол на сумму в триста рублей. Все остальные совершенные за сегодняшний день факты ваших нарушений правил дорожного движения перешли в разряд латентных, т. е. не выявленных, правонарушений, обильное количество которых пагубным образом влияет на эффективность правового принципа о неотвратимости наказания за совершенное правонарушение. Параллельно такая латентность, наряду с иными факторами, содействует тому, что показатель дорожно-транспортных происшествий на дорогах России является одним из самых высоких в мире.
Рассмотренный вид административных правонарушений характерен тем, что для их полноценной фиксации помимо фактора места очень важен также фактор времени. Вы являетесь нарушителем только в течении тех нескольких секунд, на протяжении которых стрелка вашего спидометра стоит на отметке, превышающей допустимую. Если в течении этого короткого времени инспектор не провел необходимых процессуальных действий, вашу вину доказать невозможно и формально вы не являетесь нарушителем. Практику использования видеофиксаторов мы здесь не рассматриваем, они установлены далеко не везде.
Продолжим начатое моделирование. Предположим, что после многочасовой поездки вы прибыли в свой загородный коттедж.
В лихие 90-е вы удачно воспользовались ослаблением внимания государственного Левиафана и смогли, используя свои врожденные и приобретенные способности, сколотить себе неплохое состояние, позволяющее вам безбедно существовать и в настоящее время. Сформированный у вас в тот период стереотип поведения, нацеленный на безудержное приобретательство, не встречает препятствий своему существованию и сейчас. Ведя строительство своего коттеджа, несколько лет назад, вы к своим законным десяти соткам земли прибавили еще пятнадцать, расположенных по соседству, на которые раньше вас никто не успел положить глаз. Вы их огородили внушительным забором, разбили на них живописную площадку, а о том, чтобы узаконить эту излишнюю площадь, вы никогда даже и не думали.
Здесь мы имеем дело с принципиально иным, длящимся видом административного правонарушения. Фактор времени в нем никакого особого значения не имеет. Этот вид нарушения может быть признан совершенным не непосредственно в момент его совершения, а в момент его обнаружения. Причем протокол о таком административном правонарушении может быть составлен неоднократно, при проведении очередной плановой или внеплановой проверки соблюдения земельного законодательства тем лицом, которому на праве собственности принадлежит объект недвижимости по данному конкретному почтовому адресу.
Теперь, с целью выражения мысли, заложенной в основу этой статьи, применим к рассматриваемым видам административных правонарушений понятия пространственной геометрии. Разделим мнение тех ученых, которые склонны определять время как четвертое измерение пространства. Что мы получаем?
Краткосрочные административные правонарушения, сложные для фиксации ввиду своей крайне малой продолжительности, можно рассматривать как производные от правосознания в четырех измерениях. Чем легче избежать наказания за такой вид административных правонарушений, тем, соответственно, большей степенью латентности они отличаются. Российский уровень правосознания по сравнению, скажем, с европейским, еще совершенно не дорос до полноценного существования в четырех измерениях. Оно для него слишком сложно, поскольку не подкреплено внутренней убежденностью каждого потенциального нарушителя в недопустимости совершения таких, например, правонарушений, как превышение установленной скорости движения в неотведенных для этого местах. Правосознание в четырех измерениях в силу сложности, характерной для выявления характерных для него нарушений, для своего полноценного существования в большей степени нуждается в подобной убежденности.
До последнего времени в этой убежденности нуждался и целый общественный пласт народившихся землепользователей. Аналогичное отсутствие убеждённости в недопустимости совершения административных правонарушений привело в сфере землепользования к огромному количеству фактов совершения такого их вида, как самовольное занятие земельного участка. В настоящее время эффективным катализатором поддержки такого рода убежденности становится начинающий набирать силу государственный земельный надзор.
Его ведение представляется делом более легким по сравнению, скажем, с надзором за соблюдением ряда пунктов правил дорожного движения – именно ввиду существования правосознания землепользователей не в четырех, а всего в трех измерениях. Фактор времени здесь роли не играет. Нарушение, совершенное 10 – 15 лет назад, может быть выявлено и в настоящее время, с последующим применением всех необходимых административных процедур, главной из которых является предписание на необходимость устранения выявленного нарушения. Таким образом, мы имеем потенциальную возможность исчерпывающего выявления всех нарушений, имеющих место в пределах какой-либо географической площади. Соответственно, контроль за их устранением облегчен тем, что каждый такой факт нарушения находится, так сказать, на виду. Именно это является отличительной особенностью правосознания в трех измерениях.
Точно ли в трех? Мы говорим даже не о пространстве в распространенном геометрическом понимании этого слова, а о площади. Посмотрите на современную публичную кадастровую карту. В ней можно выделить геометрическое измерение – длину, и измерение – ширину. Измерение – высота в ней отсутствует, поскольку речь пока идет только о земле, а не о расположенных на ней объектах капитального строительства (это станет возможным после формирования трехмерного кадастра недвижимости, что является делом будущего). Таким образом, существование правосознания в такой области юридических правоотношений, как землепользование, в настоящее время, когда процесс привязки объектов капитального строительства к земле только начинает идти, представляется еще более элементарным с геометрической точки зрения – оно существует не в четырех, не в трех, а только в двух измерениях.
Навести порядок в этой двухмерной элементарной модели еще проще, чем в трехмерной – подобно тому, как гораздо легче крутить вытянутой рукой метровую веревку, чем гидравлическим механизмом – многометровый металлический бур, хотя правила вращения одни и те же. Все что нужно для наведения такого порядка – это искреннее совместное желание муниципальных, краевых и федеральных властей, оказать содействие делу наведения такого порядка. Тогда он начнет наводиться почти автоматически, повинуясь закону логической необходимости.
Настоящее время для исполнения такого желания наиболее благоприятно ввиду того, что мы являемся современниками продолжающегося течения процесса объединения организаций, осуществляющих государственный кадастровый учет земельных участков и объектов капитального строительства, а также государственную регистрацию прав на те и другие.
Что в еще большей степени может оказать содействие исполнению описанного желания?
Во-первых, базовым условием должно стать сохранение основ ведения государственного земельного надзора в руках федерального органа исполнительной власти. В случае каких-либо подвижек «вправо или влево» на местах, всегда будет возможность жесткой корректировки. Кроме того, сотрудники территориальных отделов органов госземнадзора в своих действиях должны быть независимы от местных чиновников, какое бы высокое положение те не занимали.
Во-вторых, кадровая оснащенность. Скажем, нагрузка на одного действующего инспектора госземнадзора должна составлять обслуживание географической площади размером в 25 тыс. га. Соответственно, количество таких инспекторов на территории обслуживаемого муниципального образования должно равняться частному в арифметической процедуре деления, где в качестве делимого должна выступать общая площадь данного муниципального образования, а в качестве делителя – площадь, указанная выше.
В-третьих, информационный ресурс. Смешно сказать, но зачастую сотрудники территориальных отделов органа государственного земельного надзора на местах имеют ограниченный доступ к важнейшим программным продуктам, на которых базируется их деятельность – Единому государственному реестру прав на недвижимое имущество и к Государственному кадастру недвижимости. Последний в очень редких случаях бывает привязан к рельефу местности, что также существенно усложняет работу госземинспектора. Между тем, вся необходимая информация есть у кадастровых инженеров и в органах управления архитектуры муниципалитетов.
В четвертых, квалификация. Каждый действующий инспектор должен обладать уровнем подготовки и техническими полномочиями кадастрового инженера, позволяющими ему в совершенстве владеть JPS-навигатором и составлять заверенную печатью и своей подписью топосъемку какого-либо участка в его фактических границах, с определением длин его сторон, углов поворотных точек, вынесением в натуре границ и определением фактической площади.
В-пятых, техническая оснащенность. Сектор земельного надзора и мониторинга земель каждого территориального отдела должен обладать всем набором инструментов, необходимых для ведения перечисленных выше процедур. Либо руководитель такого структурного подразделения должен иметь в своем подчинении бригаду действующих кадастровых инженеров.
В-шестых, взаимодействие. Деятельность федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на ведение государственного земельного надзора, органов местного самоуправления, учреждения, занятого кадастровым учетом объектов недвижимости, силовых структур должна напоминать не деятельность лебедя, щуки и рака из известной басни, а деятельность лошадей, мчащих карету в одной упряжке.
В-седьмых, полномочия. Получившие законную силу в результате прохождения выработанных процедур распоряжения руководителя территориального подразделения органа земельного надзора должны быть обязательны для исполнения не только гражданами, но также сотрудниками иных властных структур и ведомств.
Без соблюдения перечисленных условий работа современных действующих инспекторов по использованию и охране земель продолжит напоминать бесперспективный сизифов труд, не имеющий видимых пределов. При их соблюдении в микромасштабе станет невозможным повтор ситуации, когда, например, колоссальный объем работы по выявлению правонарушения юридического лица, занятого разработкой полезных ископаемых, сводится на нет решением судьи в пользу этого юридического лица по тому основанию, что при ведении работы по определению границ фактического землепользования инспектор не использовал необходимых геодезических инструментов. В макромасштабе соблюдение перечисленных условий способно привести к исчерпывающему наведению порядка в области земельных правоотношений любого из отдельно взятых муниципальных образований. Понятие неотвратимости наказания за административное правонарушение, совершенное в двухмерном измерении правового пространства, способно оказать влияние на соответствующий стереотип правосознания в трехмерном и четырехмерном измерении. В данном случае в деле наведения правового порядка может сработать принцип – от элементарного к сложному.
Для иллюстрации приведем выдержку одного из основных принципов, закрепленных в действующем конституционном праве.
П. 1 ст. 9 Конституции РФ определяет землю, как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Иными словами, основа – это и есть та самая двухмерная плоскость, являющаяся площадкой для возводимых на ней иных объектов гражданских прав, правовой режим использования которых составляет элементы других положений административного, уголовного и прочих видов права. Качество правосознания в сфере владения, пользования и распоряжения этой двухмерной основой, повинуясь закону необходимости, трансформируется в качество правосознания в практических правоотношениях по поводу иных, структурно более сложных, чем земля, объектов гражданских прав.
Такой пример. Не случайно в истории России с ее огромной территорией земля сама по себе никогда не представляла собой особо ценного предмета. Ценились объекты, расположенные на земле, быть может, качество почвы, в не меньшей степени – люди, живущие на той или иной территории, но не сама земля, как географически ограниченная плоскость. Соответственно, отечественное земельное право, которое в несколько атрофированном, по сравнению с зарубежным, виде, все-таки развилось в дореволюционной России, после принятия пресловутого большевистского декрета о земле, провозгласившего ее ничейной государственной собственностью, было отброшено в своем развитии на несколько веков назад.
В немалой степени эта историческая закономерность повлияла на русский народный характер. Менталитет, привыкший относиться «как бог на душу положит» к основе основ всего существующего во внешне воспринимаемом материальном мире, в равной степени разухабисто стал относиться и к иным предметам и абстракциям материальных структур повседневности, и к своему положению в них.
Поэтому представляется, что наведение порядка в правосознании по отношению к двухмерной земельной основе, в настоящее время, когда идет процесс упорядочения учета земель и находящихся на ней объектов капитального строительства, в перспективе может стать сверхважной политической задачей по самовоспитанию русским государством русского национального характера, с целью более успешного дальнейшего наведения порядка в иных, более сложных элементах правосознания.
Решению этой задачи противостоит тенденция конфликта интересов между искренним желанием навести порядок в земельных вопросах и гораздо более сильным корыстным искушением поживиться на земельной неупорядоченности. Поясним данную позицию характерным, взятым из жизни, примером.
Автор этих строк практически в каждой своей публикации, посвященной вопросам землепользования, выражал и продолжает выражать глубокую убежденность в необходимости наведения порядка в существующих де-факто земельных правоотношениях. Ему это делать тем проще, что он имеет возможность не только рассуждать теоретически, но и действовать практически, являясь по должности действующим инспектором по использованию и охране земель.
Его активная практическая деятельность не остается незамеченной, но нередко вместо заслуживаемых лавров приходится пожинать плоды несколько иного сорта.
С начала текущего года на одном из частных жилых массивов Артемовского городского округа, на котором нет ни одного оформленного надлежащим образом права на используемый земельный участок, проводится эксперимент по «ковровому» проведению плановых проверок соблюдения земельного законодательства. За время проверок в течении зимы – весны текущего года ни один из более чем десятка землепользователей не был оштрафован, но персонально каждому было вынесено предписание на необходимость надлежащего оформления прав на фактически используемый им земельный участок, с подробным описанием последовательности действий по исполнению требований этого предписания.
Каждая конкретная ситуация характеризуется своей степенью сложности. Наиболее проблемными являются те из них, где используемая по назначению площадь в одноквартирном жилом доме имеет статус не жилого здания, а жилого помещения, т. е. квартиры, и принадлежит ее владельцу не на праве собственности, а по договору социального найма. Современное земельное законодательство не предусматривает отвода земли под квартиры, оно пока находится на метафизическом уровне констатации, что земельный участок под многоквартирным жилым домом принадлежит собственникам жилых помещений в этом доме на праве общей долевой собственности. Ответ на вопрос о том, на каком праве принадлежит земля владельцу жилого помещения в одноквартирном жилом доме, находится пока в стадии интуитивного осмысления.
В ходе практической работы была предпринята попытка дать ответ на этот вопрос посредством привязки фактического пользования владельцем такой квартиры своим участком к диспозиции ст. 7.1 Земельного кодекса РФ – «использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю». Поскольку формально земля под домом, квартира в котором принадлежит органу местного самоуправления, также находится в муниципальной собственности, то предписание владельцу такой квартиры носит альтернативный характер: владелец участка должен выбрать для себя правовой режим пользования им: либо на праве собственности, либо на праве аренды. В первом случае он должен предварительно приватизировать свою квартиру, в дальнейшем – перевести ее в статус жилого дома (или части жилого дома, если речь идет о двухквартирном доме) и только потом выкупить под этот дом (часть дома) землю. Во втором случае он может просто арендовать у муниципалитета фактически используемую землю, находящуюся в муниципальной собственности.
Собственно говоря, с самим владельцем этого земельного участка проблем не возникло. Он адекватно пояснил, что собирается приватизировать квартиру и в целом – пойти по первому описанному варианту.
Проблема начала обрисовываться, когда подошел срок первичной проверки исполнения вынесенного предписания, а на прием к инспектору пришел не сам землевладелец, а нанятый им представитель по оказанию юридических услуг. О подобного рода «представителях» и пойдет речь ниже.
Молодой человек, который не соизволил даже представиться, заявил, что вовсе не собирался идти на прием к инспектору, но подошел только потому, что его об этом «попросили». На вопрос о том, чем инспектор вызвал такую его немилость, представитель ответил, что, в отличии от него, представителя, инспектор, как бы это помягче выразить, занимается ерундой, когда бесплатно делает то, что другие, куда более деловые, люди, делают «за деньги» и только тогда, когда «их об этом просят».
Иными словами, представитель осудил практику эксперимента по «ковровому» наведению порядка в сфере земельных правоотношений на территории отдельно взятого массива, и он вполне определённо осознавал то, что он говорит. Дело в том, что эксперименты подобного рода, в случае их успеха и распространения их опыта на всю остальную территорию обслуживаемого муниципального образования, несут в себе существенную угрозу получению весьма внушительных доходов тем, кто видом своей профессиональной деятельности избрал наживание на массовых факторах земельной неупорядоченности.
Казалось бы, извлечение доходов от наведения порядка в практическом землепользовании в условиях рыночной экономики, является деятельностью вполне законной и не представляет собой ничего негативного. Но на практике стереотип работы в этой сфере исключительно «за деньги» и только тогда, когда «просят» несет в себе риск заражения носителя этого вида деятельности меркантильной зависимостью, которую вполне правомерно можно сравнить с наркотической. Стремление к максимальному извлечению дохода из этого вида деятельности приводит к притуплению внимания в тех обстоятельствах, где необходима его очень насыщенная концентрация для того, чтобы учесть права и законные интересы всех землепользователей того или иного обслуживаемого массива.
Выполняя на коммерческой основе персональный заказ «попросившего» лица, его представители, находящиеся под воздействием подобного рода зависимости, практически всегда проходят сапогами по чувствам людей, участки которых находятся в непосредственной близости от обслуживаемого. Восприятие этими людьми границ чужого и своего участков мы в своих прежних работах называли их телом фундамента. Законодательно закреплено, что все возможные споры о границах прохождения участков регулируются посредством подписания акта согласования границ, а в случае отказа от такого подписания – в суде. Но на практике очень часто оказывается, что владельцы смежных участков узнают о формировании границ соседями по той части территории, которую владельцы привыкли считать своей, уже после постановки соседнего участка на кадастровый учет и начала работ по его огораживанию. Разбирательство о том, как это произошло, как-раз и является поводом для того насыщения концентрации внимания, которое носителями меркантильного стереотипа работы «за деньги» производится только тогда, когда оно необходимо для удовлетворения интересов тех, кто «попросил» и щедро оплатил за исполнение просьбы.
Попытка навязать подобный меркантильный стереотип должностному лицу органа государственной власти несет в себе угрозу заражения этого должностного лица тем же самым видом зависимости и, как следствие – притупление его внимания в тех ситуациях, в которых требуется его очень насыщенная концентрация для практического претворения в жизнь одного из основных конституционных принципов, гласящего о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
Более того, попытка наподобие описанной, потенциально несет в себе еще более страшную угрозу.
Одним из положений федерального закона о государственной гражданской службе является запрет субъектам исполнения этого закона получать какие-либо иные виды доходов, кроме положенных им по окладу и всем существующим надбавкам. Выполнение этого запрета влечет за собой необходимость наложения на себя определенного рода аскетизма, который мы также в одной из прежних работ назвали объемом фундамента.
Например, наличие подобного рода аскетизма в свое время позволило нашему народу выстоять в смертельном противостоянии с фашистской Германией. И обратный пример: отсутствие такого аскетизма в другой, более поздний, период времени, не позволило нашим коммунистам удержать власть. Высота объема фундамента определяет жизнеспособность той общественной структуры, в которую объединены его носители.
Этот самый аскетизм, который применительно к рассматриваемым вопросам более доходчиво можно определить, как чувство долга, является базовым стержнем некоммерческой работы по «ковровому» упорядочению земельных отношений без зависимости от соблюдения принципа «когда просят». Возвращаясь к затронутой выше теме удобства воспитания правосознания в двухмерном пространстве, повторим, что избитые банальные истины, изложению которых мы посвятили несколько последних абзацев, являются гораздо более натурализованными в сфере именно земельных, а не каких-либо иных, правоотношений.
Это означает, что при ведении государственной политики по упорядочению и нормализации всех сфер общественной жизни именно сфере земельных отношений изначально необходимо уделить преимущественное внимание. Как это сделать практически, мы также уже изложили выше в семи пунктах реализации профессионального желания.
Представляется, что степень внимания, уделяемая действующим руководством страны к вопросу наведения порядка в такой очень важной, с политической точки зрения, сфере общественной жизни, как землепользование, прямо пропорциональна искренности желания руководства навести порядок в стране в целом. Мы достаточно сказали выше, для доказательства этого тезиса, о проецировании земельных отношений на все прочие аспекты юридических правоотношений жизни общества. Порядок на земле означает предпосылку к наведению порядка во всем, что на ней находится. Скажем, дотошное наблюдение за состоянием землепользования в каком-либо массиве может оказать содействие выявлению правонарушений, куда более опасных, чем предусмотренных диспозициями административного права.
Фактор же сохранения беспредела в земельных отношениях может являться индикатором обратной тенденции – попустительства властей беспределу в стране в целом, и вовлечения самих властей в стереотип работы по заказу, когда «просят». В данном случае характерен баланс между следованиями одному из лозунгов: «быть честным хочется, но больше – быть богатым» или «честным быть сложно, но интересно». Тот из девизов, который в поведении высокопоставленных чиновников оказывается превалирующим, в переломный момент определяет дальнейшую судьбу развития государственного правосознания в целом.
По этой причине именно на вопросы состояния землепользования в каждой конкретной местности следует уделять особое внимание политической оппозиции, желающей выразить в своем лице достойную альтернативу действующей власти. Одним из несомненных позитивных качеств любой оппозиции является неутолимое желание говорить о том, о чем представители власти говорить стесняются или боятся. А сфера землепользования может представлять собой прекрасный наглядный образец того, что критика власти оппозицией не является пустым выбрасыванием слов на воздух, которое сейчас активно практикуют поборники так называемых «маршей миллионов».
Здесь главное соблюсти правило золотой середины и не перейти двух неприкосновенных барьеров – основ конституционного строя и тех полезных теоретических и практических наработок земельно-правового законодательства, которые к сегодняшнему дню уже сделаны.
Когда писалась эта статья, в Артемовский отдел Управления Росреестра по Приморскому краю поступило обращение участкового одного из территориальных управлений Артемовского городского округа со следующим содержанием:
«в ОМВД РФ по г. Артему поступило заявление... о том, что на принадлежащем на праве собственности земельном участке... неизвестными лицами ведутся планировочные земельные работы под строительство дома. В ходе работы по данному заявлению был опрошен . При выезде с вышеуказанными лицами оба, как собственники, указали на один и тот же земельный участок».
Представляется, что пока в адрес органа госземнадзора продолжают поступать подобные обращения, работа по наведению порядка в землепользовании на территории каждого существующего земельного массива обслуживаемого административно-территориального образования, не является такой уж бесполезной.
Орфография и пунктуация в данном тексте сохранены в том виде, в котором они были предложены автором.
